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雾霾可以治理,但需较长时间

    中国能源结构以煤为主,2014年煤炭提供了66%的一次能源和76%的电量,城市化和工业化进程中不断增长的能源消费量和以煤炭为主的能源结构是造成雾霾的主要因素。政府已经意识到这个问题,并在能源的两个方面都采取了行动。

  政府发布的《大气污染防治行动计划》,除了控制能源消费总量,还从调整能源结构的角度对能源消费做出相应规定,要求降低京津冀等地区的煤炭消耗比例、大力发展清洁能源等等。

  伴随着经济的快速增长,中国能源消费量高速增加,2011年中国的能源消费总量是2001年的两倍多,十年间年均增长9.6%。再来看能源消费结构,2010年美国的能源消费结构中,石油消费占37%,天然气占25%,煤炭占21%,而2010年中国石油消费占能源消费总量的17.6%,天然气占4.0%,煤炭占70.5%。城市化和工业化进程中不断增长的能源消费量,加之以煤炭为主的能源结构,严重雾霾出现基本在预期之中。

  雾霾是可以治理的

  工业革命之后,随着经济的高速增长以及能源消费的不断增加,西方主要发达国家都曾出现严重的空气污染和水污染事件。近年来,二氧化碳排放和气候变化又日益成为各国制定国家能源战略的重要影响因素。

  美国作为世界上最大的发达国家,同时也是世界上能源消费总量最大的国家之一,在其经济发展过程中,同样伴随着经济发展与环境问题之间的矛盾。上世纪中期开始的洛杉矶光化学烟雾事件、多诺拉烟雾事件以及五大湖污染即为这种矛盾的集中体现。经过多方努力,美国主要污染物排放量明显下降,环境质量得到基本性改善,发达国家的经验说明雾霾是可以治理的。

  从发达国家的经验来看,一个国家的整体环境质量和污染程度,会随着经济发展水平逐渐提高呈现先恶化后改善的趋势,即经济增长和环境污染之间呈现先污染后治理的倒U形的库兹涅茨曲线形状。现在从美国经济发展与环境之间的关系角度来看,其经历了库兹涅茨曲线上的每一部分。因此,分析美国能源发展与环境问题的经验,对制定我国能源发展及环境保护政策、治理雾霾,应该具有很强的参考价值。

  首先是能源总量和能源结构的问题。进入二十一世纪,中国的能源消费总量开始快速增长,是最大的能源消费国,2014年中国能源消费量占全世界的23%。而美国的能源消费于2007年达到峰值,此后较为稳定。再来看能源结构,2014年美国的能源结构中,石油消耗占35.4%,天然气占27.9%,煤炭占18.3%;而2014年中国石油消耗占能源消耗总量的17.1%,天然气占5.7%,煤炭占66%。城市化和工业化进程中快速增长的能源消费,以及以煤炭为主的能源结构,是导致严重雾霾天气的根本原因。

  从美国能源结构的演变来看,十九世纪末二十世纪初煤炭占美国一次能源总量的近80%,后来石油和天然气的占比不断增加,同煤炭一起构成美国的主要能源物质。近年来,随着美国页岩气革命的发展,天然气在美国能源结构中所占比例不断增加,煤炭及石油占比出现下降,与此同时新能源占比上升了,核能在美国能源结构中所占比重则相对稳定,保持在20%左右。显然,比较清洁的能源结构是空气污染得到根本治理的基础。

  城市交通和汽车尾气也是雾霾的一个重要来源。

  最初的洛杉矶光化学烟雾治理过程中,化工厂排放的废气被认为是环境污染的主要因素,此后市内的化工厂相继被关停,政府还禁止居民在市内焚烧垃圾。但这些措施并未改变当地日益严重的空气污染。此后的调查发现大部分污染物来自汽车尾气中未完全燃烧的汽油。洛杉矶在二十世纪四十年代就已经拥有超过二百五十万辆汽车,每天消耗超过一千吨汽油并排放大量的汽车尾气。政府对此有针对性地推行了一系列措施,包括建议居民减少使用汽车出行、规定在汽车上安装催化转化器以解决汽油不完全燃烧的问题、鼓励开发使用甲醇和天然气替代汽油等。这些措施对空气质量起到了比较好的效果。

  完善的法律体系是污染治理政策得到执行的保障。严格立法确定的环保标准对美国治理洛杉矶光化学烟雾及五大湖污染等各种环境污染事件起到了积极作用。1955美国政府就出台了《空气污染控制法》,这也是第一部空气污染治理的相关法律。此后陆续出台了1963年的《清洁空气法》、1967年的《空气质量控制法》等,1970年的《清洁空气法》,以及后来的1977年修正案、1990年修正案等,通过多次规范形成一个完善的空气污染保护法律体系,并且还在根据新出现的情况进行修订,不断对环境指标提出更高的要求。

  与此同时,公民和环保组织的积极参与也起到了很好的作用。从上世纪60年代开始,随着环境的恶化,越来越多的民众开始关注环境问题。1970年4月22日美国各地民众组织大规模游行以呼吁环境保护,这一事件最终促成了1970年《清洁空气法》及修正案的通过。一些民间组织也在积极倡导使用石油燃料的替代品,这些替代燃料相比石油更加清洁环保。尽管因为成本较高替代燃料未还没有得到大规模普及,但这给传统的石油产业造成了很大压力,在一定程度上也促进了技术升级和产品清洁化发展。

  然而,西方国家的环境污染治理的成功经验,在中国成功复制有一定的困难。首先,今天中国面临的污染方式、资源条件和国际经济环境大为不同。在庞大的人口压力下,经济发展和能源消费关系使得雾霾治理更为艰难,治理成本更高。其次,发达国家空气治理的快速实现常以不发达国家的加速污染为代价,即污染生产转移。中国目前的经济结构和收入显然尚未达到可以把高污染产品生产转向其他不发达国家的水平。因此,中国雾霾治理可能需要比较长的时间,我们需要有这个思想准备。

  雾霾治理需要比较长的时间

  近期雾霾频发,过高的颗粒悬浮物污染使得能见度下降,导致航班取消、高速公路被迫关闭等等,由于与公众日常活动密切相关,引发了公众对治理雾霾的迫切要求。但是,政府应该尽可能避免过于乐观的雾霾治理承诺,因为发达国家的经验说明空气污染治理无一例外地需要相当长一段时间。

  发达国家治理空气污染的套路其实基本相似,但各国治理的速度不一样。其中,日本是空气污染治理速度最快的国家之一,借鉴日本空气污染的治理手段,对于中国雾霾治理有重要意义。日本空气污染在1964年达到高峰,1967年日本政府开始陆续颁布重要的防污治污法律条文,1972年日本空气污染水平开始出现明显下降,到1976年下降已经很显著,但其治理严重空气污染的时间也超过了10年。

  在1960-1972年间的经济快速增长期,日本的能源消费快速增加,能源消费的增长高于GNP的增长。到1976年日本人口仅占全世界的3%,却消费了世界能源总量的6%,这方面与目前中国的状况相似。伴随能源消费的大幅度提高,日本空气污染经历了1960年代“四日市哮喘”事件和1970年代东京光化学烟雾事件。日本的空气环保立法和严厉治理也是经历了巨大污染损失和公众要求的直接结果。那么,日本的治理过程和经验说明了什么?

  首先,完善环境污染治理的立法花了很长的时间。1968年日本出台《大气污染防止法》,之后几年先后三次对其进行修订,随后相继制定了二氧化硫的环境标准值,实施氮氧化物限排措施,出台《汽车NOx法》、《电力公司行业法》等将近十部法律。2009年日本政府制定了最严格的PM2.5环境标准。目前日本已经建立起完善的法律、空气质量标准和评估体系,为治理污染提供了基本保障。

  其次,建立和完善环境污染治理的行政架构也花了比较长的时间。日本在1971年设立环境厅,2001年升级为环境省,目前已经在全国范围内的都道府县、大市、政令市全部设立了环境行政机构,基本形成了全国性一体化的行政管理体系。在这段时间内,行政管理日趋成熟,对于达不到规定标准的企业,一律停产或者转产,致使大批环境污染企业关闭、转产,迫使企业只能投入大量资金采取环保措施。

  此外,日本政府投入了大量的财力进行环境治理,1970-1980年间,直接用于治理环境污染的财政预算增长了1.3倍。从上世纪80年代开始,日本小学生的教材上出现了公害教育,日本文部省还制定学校环境教育规则,建立了覆盖初等教育和高等教育的环境教育体系。

  再次,日本政府采取的一系列空气污染治理的严格措施,事实上也是经过相当长一段时间才见效的,包括污染总量限排、调整能源结构、提高相对清洁能源如天然气的比例等等。比如,采用污染总量限制之后,硫氧化物引起的空气污染才明显减少。但治理过程一直延续到了1990年代,此时硫氧化物的排放总量仅约50万吨,仅为1960年代高峰时期的十分之一。

  相比而言,中国目前的GDP单位能耗高于日本1960年代的水平;中国2015年煤炭消费比重为65%,也远远高于日本在1960年代的水平。因此,尽管技术进步,预期中国雾霾治理可以很快见效,但似乎仍过于乐观。中国的雾霾与能源使用方式相关,但主要是与化石能源的消费量相关。技术进步使得改变能源使用方式相对容易,但是减少化石能源的使用量则需要长期的努力。考虑到中国目前经济的发展水平和以煤炭为主的能源结构,可以在制定治理雾霾总体规划的基础之上,实施一些具体有效的应对措施,加速雾霾治理过程。

  中国雾霾治理阶段性

  如果控制能源总量和调整能源结构这两个方面的目标都能顺利实现,将会对雾霾乃至整个环境治理起到重要作用。

  但短期之内大幅度实现两方面的目标很难;此外,汽车尾气同样是造成城市雾霾的重要原因。中国汽车保有量迅速增加,汽车尾气对城市空气的污染程度不断增大,日益严重的交通拥堵将这一污染程度进一步加深。成品油质量升级已经提上日程表,2013年国务院决定加快油品质量升级,规定全国从2015年初开始启用第四阶段标准车用汽柴油,2018年初启用第五阶段标准车用汽柴油,并就最敏感的谁来买单的问题提出了基本原则,即按照合理补偿成本、优质优价和污染者付费的原则分摊成本。

  雾霾当然也和能源使用和消费方式相关。近年来公民的环保意识增强,公众舆论将进一步提高公众的环保意识。此外,对政府来说,应当通过立法,设立强制性工业排放标准和建筑标准,确立行之有效的环保行为准则,规范能源使用和消费。

  以雾霾严重的北京为例,北京市“十三五”规划中提出,在“十三五”时期,北京PM2.5年均浓度比2015年下降15%左右。北京市政府可以充分运用法律、行政、经济和技术手段,对各类污染源实施综合治理。北京整治雾霾当然有实力,但由于需要连同周边一起治理才能真正有效,这决定了雾霾治理将需要比较长的时间。

  事实上,洛杉矶从1943年第一次出现雾霾,到1970年《清洁空气法》正式出台,再到1990年一级空气污染警报完全消除,历时近半个世纪。作为发展中国家,中国环境的治理也有一个过程。发达国家经验表明,雾霾是可以治理的,但是雾霾治理需要努力,还需要耐心。

  进入“十三五”时期,政府确立了清洁能源与低碳发展的战略核心,大力发展清洁能源与低碳政策,同时治理交通尾气污染。从目前的数据来看,主要城市的二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物以及PM2.5的指标都在逐年下降,但是,中国要从根本上摆脱空气污染的困扰,可能还需要经历两个阶段。

  第一个阶段事从现在到2030年,解决煤炭相关排放应该是主要的治理方向。主要手段就是明确立法和严格执法,将空气质量显著提高,逐步减少每年雾霾日天数,基本上摆脱重雾霾的影响。

  第二个阶段是2030年到2050年,再经过20年的治理之后,空气污染将得到根本性解决。这个阶段中国的产业结构、能源消费结构都将有了很大的转变,能源消费总量有所下降和稳定、煤炭消费占能源消费总量可能下降到30%左右。然而,随着汽车数量的激增,城市汽车尾气污染将代替煤炭排放,成为了空气污染的最主要来源。

  为了治理交通污染,可以通过大力发展公共交通,控制私人汽车数量增长,疏导交通拥堵(如进入市区的车辆征收“交通拥堵费”),鼓励电动车发展等措施治理污染此外,还可以倡导新能源的使用,大幅度提高可再生能源的消费比重和绿色能源提供电力的比重。当然还有其他许多细致的配套措施,如大面积种植绿化区,以及动员全民参加环保行动等等。

  如何加快中国

  雾霾治理的进程

  首先需要加快完善空气环保立法的速度,包括空气质量标准和评估标准、提高环境门槛,这是短期见效最快的措施,但需要考虑雾霾治理成本对经济的影响,需要有经济发展阶段性的考虑。

  其次是促进清洁能源替代化石能源,这也将增加经济发展成本,先易后难等于尽可能减少成本,包括支持风能、太阳能等可再生能源的发展,鼓励页岩气、煤层气等非常规能源的开采、开发,扩大、加大清洁能源的使用,发展清洁燃煤技术,用电能替代直接燃煤的高污染能源利用方式。

  再次是加快推进能源价格改革,尽可能将空气污染的外部性内部化,采用更加市场化的方法治理也可以降低治理成本。需要尽快制定各类污染物总量排放限额,建立与排污权相关的交易和金融市场,实现碳氧化物、硫氧化物等污染物排放额度的交易。排污权交易通过设置污染物排放的总量标准,可以达到控制排污的总量目标,又允许具有排污权的企业交易排污额,通过市场机制降低雾霾整理成本。

  第四是积极引导环保产业发展,加快淘汰落后过剩产能。可以通过政府财政政策引导,给予税收减免等措施来鼓励环境技术创新,引导资金流入环保行业,促进污染治理等行业的发展。根据日本的经验,发展环保行业,不仅能够降低污染,还可以创造新的增长点。政府还可以通过各种措施,加快淘汰落后过剩产能,既可以提高能源效率,还有益于技术进步。

来源:《东方早报》

 



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