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能源价格改革应提速

2015年中国政府提出推动能源生产和消费革命,强调需要还原能源商品属性,将能源价格交由市场决定,能源价格改革强势进入大众视野,两年过去了,能源价格改革取得了一定进展,但也不能说进展很快。

长期以来,中国的能源价格实行政府成本加成定价,由于公众对能源企业生产成本并不了解,因此对能源价格改革十分敏感。事实上,受制于公众的承受能力和支付意愿,能源价格改革长期处于缓慢滞后的被动状态。而中国的清洁低碳发展无论以何种方式进行,都将提高能源成本,通过能源价格改革有效分摊能源成本,能够影响清洁低碳发展程度和速度,因此能源价格改革不可避免。

能源政府定价的问题很多,包括无法正确反映资源的稀缺性、市场的供需状况以及能源的环境外部成本,导致能源信号失真,无法最优配置资源。社会影响方面,只要是政府定价,调价就常会被理解为政府在涨价而不是市场供需导致涨价,因此涨价常常是政府不愿意做的事,这导致能源价格长期偏离真正的供应成本。能源行业供需中的矛盾以及严峻的环境(雾霾)污染,追根究底都涉及能源价格。近期基于迫切的雾霾治理诉求,政府的措施包括控制能源需求,煤改气、煤改电,新能源发展,都将大幅提高能源成本。在开始时可以通过政府补贴,但很快就需要进行有效的成本分摊,减轻雾霾治理的财政压力。因此,需要进行能源价格改革,并且通过价格设计解决公平负担和消费效率。现在政府采用“能源革命”既说明能源改革的困难性,也说明其紧迫性。

对于中国来说,能源价格改革的好时机应该有两个特征:一是能源需求增长比较慢、能源供需宽松,二是能源价格下行或稳定。尽管有能源改革的共识,但是顺利改革是有条件的,改革的主要障碍之一是能源价格上涨对社会经济的影响和公众的接受程度。因此,改革的好时机应该是在能源供需宽松和能源价格低迷时。近年来能源供需状况和供应格局产生了巨大变化,十分有利于能源价格改革,但是,由于能源价格变动的周期性这个时间窗口难以长期持续,因此现阶段能源价格改革的时机不容错过。

中国经济发展的新常态导致能源需求增长放缓,主要能源行业(煤炭和电力)产能过剩。能源改革是为了提高效率,但需求增长很快的时候,满足需求增长是首要任务,效率是其次的。而一旦需求放缓成为常态,提高效率的重要性就会凸显。提高效率除了技术进步,还需要能源价格改革。

对能源企业(甚至受价格监管的能源垄断企业)来说,改革应该视为利好。尽管改革可能在初期会带来冲击,但是能源价格改革将意味着更为稳定和可以预期的营运环境。此外,改革显然有利于民营资本参与到能源行业中和混合所有制的形成。长期以来,能源由政府定价导致价格扭曲,以及价格形成机制的不合理、不透明、不确定,增加了民营资本进入能源领域的风险,这已经为民营企业对参与到能源领域的冷淡态度所证明。因此,尽可能减少政府价格干预,确立相对确定的收益预期,事实上是民营资本参与其中的基本条件。能源价格改革将提供价格调整的确定性和透明性,将有益于混合所有制改革。

对于公众而言,雾霾让公众切身感受到了能源消费对环境产生的负外部性,一方面会愿意选择更加清洁的能源消费方式,另一方面也会比较愿意为环境治理分担成本。因此,现阶段进行能源价格市场化改革,会比较容易获得公众对能源价格调整的理解和支持。如果改革不导致价格上涨,无非只是改变以往的定价方式,能源价格不变甚至降价,改革将比较顺利。因为相对而言,消费者更关心的是改革是否导致价格上涨,而不是何种定价方式。此外,在能源供应宽松和低能源价格时段进行改革,可以最小化改革对经济增长和社会稳定的影响。

对于政府来说,能源价格市场化改革方向已成共识,有争议的是改革的迫切性(改革的程度和速度)、对改革时机的认可、对改革后果的把握以及改革的执行力。能源价格改革的基本原则是改变政府以往参与能源巿场的方式,即从直接定价参与变为通过财税和补贴影响价格,以满足社会发展目标,通过能源价格改革和机制设计来实现公平和效率的平衡。基于这个原则,现阶段能源价格改革的核心是建立合理、透明的能源价格机制,辅之以公平、有效的能源补贴设计和严格的成本监管。

中国现在已经拥有了比较成熟的改革大环境。之前的能源价格改革不到位或延缓的原因是多方面的,但主要是长期以来政府侧重于经济增长和满足普遍能源服务,因此需要通过补贴和交叉补贴来维持较低的能源价格,而正因为维持了较低的价格,政府需要考虑能源价格改革中公众对能源价格上涨的接受程度,这既涉及支付意愿也涉及支付能力。中国是发展中国家,人均收入较低,有些能源补贴有其合理性,但是中国的人均收入已经超过7000美元,如果参照以往发达国家经验,已经具备了环境治理的收入条件。而且,近期公众对治理雾霾的支持,将有益于政府推出能源价格改革。

来源:《第一财经日报》

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