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勿错过能源价改最好时机

长期以来,中国能源价格实行政府成本加成定价,公众习惯于缓慢上调的能源价格,加上公众对能源企业生产成本不了解,因此对能源价格改革十分敏感。事实上,受制于公众的承受能力和支付意愿,能源价格改革长期处于缓慢滞后的被动状态。如何通过能源价格改革有效分摊能源成本,既影响清洁发展程度,也影响清洁发展速度。中央财经领导小组会议提出,推动能源生产和消费革命,强调需要还原能源商品属性,将能源价格交由市场决定,能源价格改革势在必行。

能源政府定价的问题很多,例如无法正确反映资源的稀缺性、市场的供需状况,以及能源的外部成本,导致能源信号失真,无法最优配置资源。此外,只要是政府定价,调价就常会被理解为政府涨价而不是市场供需导致涨价,因此涨价是政府不愿意做的事,就导致能源价格长期低于供应成本。能源行业供需中的矛盾,以及严峻的环境状况,追根究底都涉及能源价格。此外,雾霾治理措施中的控制能源需求,煤改气、煤改电将大幅度提高能源成本,为了减轻雾霾治理成本压力和进行有效的成本分摊,也需要进行能源价格改革,以缓解价格上涨的影响,并且通过价格设计解决公平负担和消费效率。现在政府采用“能源革命”的提法而不是“能源改革”,既说明问题的困难性,也说明紧迫性。

当前能源价格改革时机较好,不容错过。改革时机应该有两个特征:一是能源需求增长较慢,能源供需宽松;二是能源价格下行或稳定。能源价改虽有共识,但是顺利改革是有条件的,主要是能源价格上涨对社会经济的影响和公众的接受程度。因此,改革比较好的时机应该是在能源供需宽松、能源价格低迷而且可以预期今后一段时间能源价格仍将相对稳定。近年来全球能源供需状况和供应格局产生了巨大变化,十分有利于中国能源价格改革,特别是2014年以来全球能源市场供应宽松,能源价格尤其是石油价格大幅度下降。

从国际方面看,需求侧端,中国是全球最大能源进口国,对全球能源市场有重要影响。前十年中国能源需求增量占国际增量的比重一般在40%-60%之间,一旦中国经济增长放缓,能源需求增长也将相应放缓,会比较大地影响全球能源需求增长。供给侧端,由于美国页岩油气快速发展改变了全球能源供应格局,卖方竞争加剧、买方需求不足、供给过剩是目前国际原油价格大幅度走低的根本原因,而且预期价格疲弱会持续相当一段时间。市场对今后两年的石油价格依然悲观。国内方面,经济发展的新常态将导致能源需求增长放缓,主要能源行业(煤炭和电力)产能过剩。改革是为了提高效率,需求增长很快的时候,满足需求增长是首要任务,效率是其次的,而一旦需求放缓成为常态,效率改革的重要性便凸显出来。

此外,当前能源价改也面临比较成熟的改革大环境。能源价格改革不到位或延缓的原因是多方面的。长期以来政府侧重于经济增长和满足普遍能源服务,而忽略了环境和可持续发展,因此需要维持比较低的能源价格。正因为维持比较低的价格,政府需要考虑价格改革中公众对能源价格上涨的接受程度,这既涉及支付意愿,也涉及支付能力。中国是发展中国家,人均收入较低,因此能源补贴有合理性,但当前我国人均收入已经超过7000美元,如果参照发达国家经验,具备了环境治理的收入条件。而且,在环境和能源约束凸显的背景下,整体而言公众支持通过改革治理雾霾,决策层应该利用这一点,及时推出能源价格改革。

雾霾等环境污染已让公众切身感受到能源消费对环境产生的负外部性,一方面会愿意选择更加清洁的能源消费方式,另一方面也会比较愿意为环境治理分担成本。这样,能源价格市场化改革比较容易获取公众对能源价格上涨的理解和支持。国际经验也表明,民众对清洁发展的认可,可以倒逼政府和企业清洁发展,美国上世纪70年代的环保革命就是一个很好的例子。

对能源企业来说,甚至是受价格监管的能源垄断企业,改革是重大利好,关键是价格改革将提供价格的确定性,意味着更为稳定和可以预期的营运环境。改革显然有利于民营资本参与能源行业,促进能源行业混合所有制发展。长期以来,能源价格被政府作为政策工具使用,导致价格扭曲,以及价格形成机制的不合理、不透明、不确定,增加了民营资本进入能源领域的风险。去政府价格干预,相对确定的收益预期,是民营资本参与能源行业的基本条件。

从能源价改的基本内容看,能源价格巿场化改革方向是有共识的,有争议的是改革的迫切性,即改革的程度和速度,以及对改革时机的认可和对改革后果的把握。能源价格改革的基本原则是改变政府参加能源巿场的方式,从直接定价参与改变为通过财税和补贴参与。通过能源价格改革和机制设计来实现公平和效率的平衡。基于这个原则,现阶段能源价格改革的核心是建立合理、透明的能源价格机制,辅之以公平、有效的能源补贴设计和严格的成本监管。

来源:中国证券报

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