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能源补贴改革或遇好时机

    能源补贴改革不是独立的,必须将其纳入一个更广泛的经济和社会改革中。能源补贴改革应该与财政改革齐头并进,建立更完善的能源税收制度。从长期来看,竞争有助于减少能源供应成本和价格,减少补贴还必须进行市场化改革。

  

  中国的能源价格改革,其实也是能源补贴改革的过程。比如说,成品油价格改革的主要目的是变费(养路费)为税(燃油税),改革的含义是让多用路的人、多用油的人多付费。开征燃油税的关键是可让消费者有一个选择,即开“多少”车和“什么样”的车,是提高能源效率和促进节能减排的一个主要措施。进一步说,开征燃油税还支持公平,减少补贴和交叉补贴。

  发展中国家的能源补贴问题,常常是补贴过多和补贴方式不当。主要采用压低能源价格的消费者补贴,这种补贴通常没有特定目标群体。几个月前的中国油、电价格管制和能源补贴就是这个问题。补贴降低了能源产品的终端价格,导致比没有补贴时更多的能源消费和更大的污染排放。发展中国家的能源补贴有其合理性,但是补贴方式需要改革。当然,改革必须考虑,取消能源补贴会对经济、社会和环境产生什么后果。特别是在发展中国家,必须考虑取消能源补贴对贫困人群的影响。比如说,燃油税改革以后,对于一些无法“选择”的消费者,如出租车和公交司机等,他们的成本会增加,这一问题只能通过政府补贴来解决。燃油税改革解决了一部分能源补贴问题,也提出了新的能源补贴问题。

  能源补贴也是一个战略问题。对于一个国家来说,能源补贴常常是在短期与长期之间的一个战略选择。一些研究结果说明,取消能源补贴可以减轻财政负担,有利经济增长。比如说IEA曾经估算,对于8个最大的非OECD国家,取消能源补贴后,其经济增长率每年可以平均增加0.73%。对于中国来说,除了需要考虑取消补贴的长期影响,但是还需要考虑取消能源补贴对短期社会稳定和经济增长的影响。

  能补与发展目标

  能源补贴是一个全球性(尤其在发展中国家)普遍存在的问题。国际能源署估计2012年全球能源补贴达5440亿美元,其中对石油的补贴超过了一半,对可再生能源补贴为1010亿美元。能源补贴(特别是对化石能源的补贴),通常会造成低效甚至无效的能源使用,导致能源过度消费和环境污染。

  事实上,无论发展中国家或者发达国家,退出能源补贴很困难。2009年G20金融首脑峰会在美国匹兹堡举行,参会各国代表承诺逐步退出化石能源补贴。会后建立了政府间工作组,协调具体退出能源补贴机制。几年过去了,至今取得实质性进展。

  一般来说,一个国家的能源发展通常需要支持3个可能是互相矛盾的基本目标,包括支持经济增长、提供能源普遍服务和保障环境可持续。矛盾的核心表现为能源成本水平:支持经济增长、提供能源普遍服务需要比较低的能源和环境成本;而保障环境可持续需要比较高的能源和环境成本。不同国家的政府,由于资源禀赋、社会制度、政策理念等不同,会推行不同的能源补贴方式和补贴程度。对环境可持续关注程度越高,化石能源补贴越低,而可再生清洁能源补贴会越高。

  同一国家政府,在不同的经济发展阶段,也需要强调或偏向某个能源目标,采用不同的能源补贴方式和补贴程度。在一个国家发展的初期,政府可能更注重能源支持经济增长和提供能源普遍服务,而忽略保障环境可持续,具体的表现就是通过能源补贴,压低能源以及相关环境成本;而经济发展进入比较高收入阶段,开始关注保障环境持续,此时会进行能源价格改革,提高能源和环境成本,逐步退出化石能源补贴。

  以中国为例,改革开放前30年,政府用比较低的能源和环境成本换来快速经济增长和能源普遍服务(如村村通电),但是为增长付出巨大的环境代价。现阶段政府开始环境治理,则需要通过改革,逐步退出能源补贴,整体推高能源成本。

  对于发达国家来说,支持经济增长、尤其是普遍能源服务发展目标应该不是很重要了,但是为了应对气候变化,支持可再生能源发展依然需要能源补贴,而且这方面补贴还会进一步增长。当然,发达国家也需要满足社会目标方面的补贴,但整体能源产品市场化程度高,能源补贴量比较小。

  因此,现实中各国政府是通过价财税体系来平衡能源三大目标。因此,最优政府价财税体系可以定义为:通过一定时期的价税财体系设计,使得三大目标的综合福利最大化,或者成本最小化。因此,能源补贴是一个全球性普遍存在的问题,而且将持续存在。

  如何定义能补

  解决能源补贴问题涉及两个方面:一是如何定义能源补贴,二是如何改革能源价格机制,有利于逐步退出能源补贴。

  如何定义能源补贴?传统的能源补贴定义是“经济价格”与“现行价格”之差。现实中“经济价格“由于市场扭曲而难以观察,所以通常采用影子价格,支付意愿等作为替代。因此同一个能源品种的补贴,估计出来的补贴数字通常差异比较大。此外,这个定义也是有争议的,由于能源代际问题和环境影响未知性,以及能源价格的滞后性,即使是“经济价格”也无法真正反映能源稀缺和环境成本。所以,取消据此定义得出来的能源补贴是否福利最大化,会有争议。

  如果政府能够知道并且能全面考虑到经济社会的各种目标和约束(包括经济发展、能源普遍服务以及环境可持续性三大目标),可以求解出一个平衡三个目标的最优价财税体系,包括一个平衡三大目标的“最优价格“,这个“最优价格”里包含“有效能源补贴”;即“经济价格”和“最优价格”之间的部分,就是“有效能源补贴”。“有效能源补贴”以外的补贴部分就是“无效补贴”,这是应该要努力取消的。当然,现实中计算“有效能源补贴”的难点在于如何量化目标函数和约束条件。

  由于市场存在扭曲,“最优价格”是政府“自以为是”的最优。一般而言,发达国家市场化水平比较高,其“最优价格”比较接近理论上的最优。而发展中国家市场化水平比较低,竞争更不充分,市场扭曲会使得“最优价格”可能远离最优。

  因此就提出了如何更加接近最优的问题,也就是政府如何参与能源市场和如何设计最优价税财体系问题。一般来说,政府通过价财税体系设计来平衡能源发展的三大基本目标,具体说,就是采用能源定价方式、能源补贴方式和补贴程度。发达国家一般采用能源市场定价,政府充分利用财税(补贴)进行能源干预和价格监管。而发展中国家一般采用成本加成定价,直接将价格压制在市场价格之下,通过定价对能源进行补贴,压低能源作为要素投入的价格。

  如果“有效能源补贴”可以确立能源补贴存在合理性,也就决定了发展中国家允许的能源补贴一般会比发达国家高得多。这样,得出一个全球性的退出能源补贴机制是有困难的,包括各国对能源补贴的定义和衡量能源补贴幅度的认定。从一开始对能源补贴的争议,将影响最终退出能源补贴的成效。

  解决能补有效性

  一个国家的能源发展通常需要支持3个可能是互相矛盾的基本目标,包括支持经济增长、提供能源普遍服务和保障环境可持续。各国政府通过价财税体系来平衡能源三大目标。因此,最优政府价财税体系可以定义为:通过一定时期的价税财体系设计,使得三大目标的综合福利最大化,或者成本最小化。因此,最优政府价财税体系包含一个“有效能源补贴”。

  如果能够计算得到“有效能源补贴”,那么就可以通过政策设计退出剩下的能源补贴,即“无效能源补贴”。但是,由于如何量化目标函数和约束条件,是一个相当复杂和动态的过程,因此现实中很难求出理论上存在的“有效能源补贴”。

  那么,“有效能源补贴”是否具有实践意义?回答是肯定的。首先, “有效能源补贴”确立了能源补贴存在的合理性。其次,政府可以通过改革而退出的能源补贴,基本上属于无效补贴,因此,推崇能源价格改革,减少补贴与“有效能源补贴”的存在没有矛盾。再次,通过改革使得补贴更加有效,也是确立“有效能源补贴”的重要手段。提高补贴的有效性主要是针对补贴设计的不合理,还有“有效能源补贴”的动态性;比如说,补贴的边际效益是递减的,而且随着人们收入提高或者技术进步使得成本减低,所需要的补贴可以逐步减少。因此,即使是“有效能源补贴”,也需要有一个逐步退出的过程。

  以往中国政府采用的成本加成定价,可以导致“有效能源补贴”无效化。一般来说,政府的能源成本加成定价的基本公式是:价格=供应成本+合理回报,主要有三个方面问题:(1)不是市场供需决定的价格,导致能源市场价格扭曲,无法最优配置资源;(2)无法真正反映能源资源稀缺和环境成本;(3)支持能源不公平和低效利用。现实中,成本加成定价的最大问题是公平和效率问题。由于富裕群体的人均能源消费量远大于贫困群体,成本加成定价背景下的无歧视、通过低能源价格的补贴,导致了能源补贴大部分补贴了富人,而富人对能源价格的不敏感性又导致了能源低效利用。

  因此,政府需要通过改革,以正确方式参与能源市场,具体做法是:改革政府成本加成定价,采用能源市场化定价,通过财税(补贴)设计干预能源市场。同时,将政府干预范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节,提高补贴机制的透明度和接受社会监督的可行性。所以,中国今后能源价格改革的路径是,政府尽可能不用直接进行能源定价,而是用财税手段参与能源市场,放开竞争性环节能源价格可以与能源补贴共存,能源补贴的设计需要透明,有针对性,并且公平有效。透明合理的能源补贴设计必须有利于今后的逐步退出。

  通过对能源补贴的研究回顾可以发现:(1)由于没有对能源补贴的定义进行讨论,无法解析为什么能源补贴普遍存在、不同国家能源补贴的差异性以及为什么难以退出补贴;(2)对能源补贴的研究比较有限,而且多是偏向于对补贴规模进行估计和分析取消补贴的影响,没有约束下的最优能源补贴规模估计;(3)缺乏对能源补贴机制本身的研究,研究往往停留在证明能源(电力)补贴存在穷人补贴富人的现象,以及“有针对性的补贴”如何缓解这种情况;(4)没有考虑到在微观层面上如何让企业和个人“面临正确的激励”这一至关重要的因素在能源补贴机制设计中的作用。

  如果理论上确实存在一个最优价财税体系和“有效能源补贴”,目前系统性研究能源补贴需要至少包括三个方面:(1)以能源三大目标作为约束条件,估计最优能源补贴规模;(2)将“有效能源补贴”合理有效“分发”到各个收入群体,就是做好补贴设计,通过有目标和透明的能源补贴,最大化能源补贴的收益,同时兼顾补贴的效率和公平;(3)如何将“有效能源补贴”纳入微观层面,让企业和个人“面临正确的激励”。

  能补改革启示

  政策制定者通常认为,由于难以确定“有效能源补贴”,退出能源补贴就等同于放弃某个社会政策目标。改革能源补贴其实是通过更好的补贴办法实现这个社会政策目标,并且不会与其他社会目标产生冲突。也就是说,政府应当不断寻找更有效的补贴设计来实现社会目标(如对贫困人群的服务),而不是仅仅依靠能源补贴来实现某个社会目标。比如说,健全社会保障系统,对于贫困人群来说,它对贫困人群的保障比低能源价格更有效。另一种方法就是利用减少或取消能源补贴而节省的资金,直接用于社会福利项目融资,包括直接增加收入、健康和教育投资,等等。

  对于中国这样的经济转型发展中国家来说,改革能源补贴显然有很大难度。主要来自现有既得利益者,以及改革对社会稳定影响的担忧。首先,补贴成本由全社会承担,而收益却可能仅归于一小部分人,其中大部分获益者可能不是真正的目标群体,现在的受益人群将会抵触和反对改革。一般而言,发展中国家能源补贴受益人群通常比较大,有些时候甚至是大部分人,因此,改革对社会稳定的影响也必须考虑,这就是以渐进的方式进行改革的基本论据。比如,在资源税改革的初期采取比较低的税率。如果改革某种能源补贴会降低某一特定群体的购买能力,政府应该引入更直接、有效的补偿措施,维持他们的实际收入。还比如,成品油改革后对出租车和公交部门进行补贴。要使改革获得广泛支持,政策制定者应该清楚地向公众传达能源补贴对经济和社会的整体效益。但是,从整体经济效益看来,改革能源补贴对竞争力的负面影响很可能是个伪命题。

  政府在能源补贴方面面临的挑战还包括,补贴政策的初衷与最终效果之间常常会有很大差距。按照以上的补贴基本原则,能源补贴可以归结为几个最基本的问题:即对象、范围、方式和幅度。在能源补贴设计之初,就必须考虑这些问题,避免生产者和消费者过度依赖补贴。能源补贴的主要对象是还没有获得现代能源的居民,特别是农村人口。补贴范围主要是没有获得能源服务的用户,补贴应该是投资的最初费用。补贴方式应该是,在保证对特定人群的补贴时,尽管消费侧的补贴管理成本可能更高,但消费侧补贴的效果仍好于生产侧补贴。补贴的幅度应该足够激励能源供应者为贫困人口提供能源服务。比如,采用生命线价格,可以将能源消费限制在合理的范围。

  能补改革建议

  改革能源补贴时应该遵循一些基本原则,主要包括:补贴只针对应该获得补贴的人群;补贴不应该减低生产者生产和消费者使用高效能源的积极性,减少市场扭曲;补贴方案应该通过全面的成本效益分析,得以证实有效;补贴总额应该在可以承受的范围以内;补贴方案的实施成本也应该是合理的。另外,应当公开用于能源补贴的经费使用情况以及补贴对象的相关信息。

  能源补贴改革不是独立的,必须将其纳入一个更广泛的经济和社会改革中。能源补贴改革应该与财政改革齐头并进,建立更完善的能源税收制度。从长期来看,竞争有助于减少能源供应成本和价格,减少补贴还必须进行市场化改革。关键是,政策制定者应该认识到,能源补贴是解决社会问题的一个方法,但不是首要方法,教育、健康和福利政策才是。此外,与收税一样,补贴(负税)的关键是透明,不透明的补贴不仅使人曲解补贴的用意,还会使补贴流入不该受补贴的人手中。

  改革能源补贴基本上是一个效率选择问题,是在短期措施与长期战略之间如何选择的问题。改革能源补贴的一些基本原则包括:能源补贴的评估标准;能源补贴是否到达真正的补贴对象;能源补贴是否能够鼓励企业以最小成本提供服务;能源补贴是否以最小的规划成本实现社会目标,激励对贫困和农村人群的能源服务。设计补贴方式时,使补贴的社会效益(包括环境效益)超过最终的经济成本,补贴才是合理的。

  因为涉及利益群体,退出补贴是一个全球性的难题,因此政府通常需要退出的机会,这个机会通常是能源价格低迷时期,因为这个时候改革和退出补贴可以和能源价格下降一起进行,改革和退出补贴的阻力会大大减少,而目前能源供大于求,价格低迷,正是一个好机会。

来源:《国际金融报》

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