财新传媒 财新传媒

阅读:0
听报道
       改革开放前30年,政府用比较低的能源和环境成本换来快速经济增长和能源普遍服务(如村村通电),但是为增长付出了巨大的环境代价。现阶段政府开始环境治理,则需要通过改革,逐步退出能源补贴,整体推高能源成本。

   能源补贴是一个全球性(尤其在发展中国家)问题。据国际能源署报告,2012年全球能源补贴达5440亿美元,其中对石油的补贴超过了一半,对可再生能 源补贴为1010亿美元。能源补贴(特别是对化石能源的补贴)通常会造成低效甚至无效的能源使用,导致能源过度消费和环境污染。无论发展中国家或者发达国 家,退出能源补贴都很困难。2009年G20金融首脑峰会在美国匹兹堡举行,参会各国代表承诺逐步退出化石能源补贴。会后建立了政府间工作组,协调具体退 出能源补贴机制。几年过去了,并未取得实质性进展。

  一般来说,一个国家的能源发展通常需要支持三个可能互相矛盾的基本目标,即支持经济 增长、提供能源普遍服务和保障环境可持续。这里面矛盾的核心在于能源成本水平,也就是说支持经济增长、提供能源普遍服务需要比较低的能源和环境成本;而保 障环境可持续则需要比较高的能源和环境成本。不同国家的政府,由于资源禀赋、社会制度、政策理念等不同,会推行不同的能源补贴方式和补贴程度。对环境可持 续关注程度越高,化石能源补贴越低,而可再生清洁能源补贴会越高。

  同一个国家,在不同的经济发展阶段,也需要强调或偏向某个能源目标, 采用不同的能源补贴方式和补贴程度。在发展初期,政府可能更注重能源支持经济增长和提供能源普遍服务,而忽略保障环境可持续,具体的表现就是通过能源补 贴,压低能源以及相关环境成本;当经济发展进入比较高的收入阶段,则开始关注保障环境可持续,此时会进行能源价格改革,提高能源和环境成本,逐步退出化石 能源补贴。

  解决能源补贴问题涉及两个方面:一是如何定义能源补贴;二是如何改革能源价格机制,有利于逐步退出能源补贴。

   如何定义能源补贴?传统的能源补贴定义是“经济价格”与“现行价格”之差。现实中“经济价格”由于市场扭曲而难以观察,所以通常采用影子价格、支付意愿 等作为替代。因此同一个能源品种的补贴,估计出来的补贴数字通常差异比较大。此外,这个定义也是有争议的,由于能源代际问题和环境影响未知性,以及能源价 格的滞后性,即使是“经济价格”也无法真正反映能源稀缺和环境成本。所以,取消据此定义得出来的能源补贴是否就会福利最大化,还是会有争议。

   如果政府能够知道并且能全面考虑到经济社会的各种目标和约束(包括经济发展、能源普遍服务以及环境可持续三大目标),可以求解出一个平衡三个目标的最优 价财税体系。这里所谓最优价财税体系可以定义为:通过一定时期的价税财体系设计,使得三大目标的综合福利最大化,或者成本最小化。以此得出一个平衡三大目 标的“最优价格”,这个“最优价格”包含“有效能源补贴”,即“经济价格”和“最优价格”之间的部分。“有效能源补贴”以外的补贴部分就是“无效补贴”, 是应该要努力取消的。当然,现实中计算“有效能源补贴”的难点在于如何量化目标函数和约束条件。

  由于市场存在扭曲,“最优价格”往往是 政府自认为的最优。一般而言,发达国家市场化水平比较高,其“最优价格”比较接近理论上的最优,而发展中国家市场化水平比较低,竞争不充分,市场扭曲可能 会使得“最优价格”远离最优。因此就存在如何更加接近最优的问题,也就是政府如何参与能源市场和如何设计最优价税财体系的问题。一般来说,政府可以通过价 财税体系设计来平衡能源发展的三大基本目标,具体说,就是采用何种能源定价方式和能源补贴方式以及补贴程度。发达国家一般采用能源市场定价,政府充分利用 财税(补贴)进行能源干预和价格监管,而发展中国家一般采用成本加成定价,直接将价格压制在市场价格之下,通过定价对能源进行补贴,压低能源作为要素投入 的价格。

  如果“有效能源补贴”可以确立能源补贴存在的合理性,也就决定了发展中国家允许的能源补贴一般会比发达国家高得多。这样,要得出一个全球性的退出能源补贴机制,是不太可能的,各国对能源补贴的定义和衡量能源补贴幅度的认定都不同,这终将影响最终退出能源补贴的成效。

   对于中国来说,现阶段可行的做法是,政府通过改革,以正确方式参与能源市场,比如,改革政府成本加成定价,采用能源市场化定价,通过财税(补贴)设计干 预能源市场等。同时,将政府干预范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节,提高补贴机制的透明度和接受社会监督的可行性等。通过透明 合理的能源补贴设计逐步朝着退出的方向迈进。

来源:《中国社会科学报》

0

话题:



0

推荐

林伯强

林伯强

209篇文章 1次访问 1年前更新

美国加利福尼亚大学经济学博士(Santa Barbara)。现任闽江学院新华都商学院副院长、厦门大学中国能源经济研究中心主任、博士生导师、2008年教育部“长江学者”特聘教授,主要研究和教学方向为能源经济学。

文章