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       改革时机已到

  2011年,我国政府开始对资源税进行改革,重点是将原油和天然气税率由从量改为从价计征,目的是为了提高资源开采利用效率,并促进节能减排。

  不过,2011年资源税改革没有将煤炭纳入改革范围,主要原因是政府希望避免资源税改革对经济造成比较大的影响。2011年,煤炭在我国一次能源消费比例达到70%,并提供了80%的电力。而且,当时随着煤炭需求的大幅度增长,煤炭市场供需偏紧,属于卖方市场,因此,当时资源税一旦改革所增加的新成本会很快地转嫁给终端消费者,继而推高能源成本,进而影响宏观经济运行。

  时过境迁,目前,煤炭行业面临经济增长放缓和雾霾治理双重压力,煤炭需求增速放缓。由于近十年煤炭产能迅速扩增,导致煤炭产能大幅度过剩,煤价急剧下跌,形成买方市场。

  其次,近年来煤炭在一次能源和电力消费比重都有了较快的下降。因此,目前进行从价计征煤炭资源税改革,如果从煤炭资源税改革对整体经济的影响考量,应当是比较好的改革切入点。

  但有人担心,煤炭行业效益已经出现整体下滑,煤炭行业是否可以承受煤炭资源税改革?某证券公司预计,2014年第一季度煤炭上市企业净利润与去年同期相比下降26%,剔除中国神华后则达到60%。据预测,今年上半年全国煤炭企业亏损面可能超过了70%。

  笔者认为,煤炭资源税改革将增加影响煤炭行业经营压力的观点可以理解。但是,如果政府能够严格清理煤炭相关收费,煤炭资源税改革的短期影响可以大大缓解。

  近年来,政府部门曾多次发文清理涉煤收费基金,但是效果很差。当前,地方政府需要顺应煤炭形势,降低煤炭收费一方面可以减少煤炭企业的经营压力,另一方面有利于应对即将出台的煤炭资源税改革。

  短期阵痛 长期利好

  虽然目前煤炭行业属于买方市场,但是由于煤炭是不可再生资源,而不可再生资源的基本市场特征是卖方主导。因此,无论煤炭资源税转嫁的速度和幅度如何,最终都将由消费者买单。

  煤炭资源税将提高产业链的开采成本和生产成本,提高资源开采和利用效率,较高的资源性产品和替代产品的价格可以抑制需求和鼓励节能。并且,由于资源的不可再生性,提高资源开采利用效率,有利于减少资源的稀缺性带来的价格压力,从而减轻长期资源产品涨价压力。因此,如果资源税可以有效提高资源开采利用效率,长期而言对我国能源成本不一定是向上的压力。

  煤炭从价资源税能够改变过去从量资源税对煤炭价格不敏感的现象,增加税负弹性,可以有效地将煤炭企业的短期生产目标与资源有效利用的长期目标联系起来。如果地方政府认为资源税对某些群体和某些方面有过度的负面影响,可以用煤炭资源税收进行有针对性的补贴,包括针对环境治理和资源省份的经济转型。

  除了从价计征,煤炭资源税税率也是改革需要考虑的重要环节。资源税改革需要兼顾税率的有效性和经济对能源成本的敏感性。比较保守的选择是:开始时可以仿照油气资源税税率,将煤炭资源税率设在5%,以后逐步提高,除了宏观经济的影响可以承受,也可以缓解对煤炭企业的短期影响。

  长期而言,国际经验表明,征收从价资源税的确可以提高资源开采利用效率,具有显著的环境效益。资源较稀缺的日本和欧洲的能源税负较重,而资源比较丰富的美国、加拿大、澳大利亚等国家则相对较轻。能源重税政策并未削弱日本及欧洲各国的生产竞争力并增加社会问题,相反,这些国家的能源利用效率要远远高于美国。

  显然,任何税收都不会是中性的,煤炭资源税改革必然伴随着利益的再分配,导致利益博弈。由于煤炭资源税应该是地方税,改革可能导致中央和地方的利益平衡问题,导致省际之间(资源输出省和资源净购入省)、企省之间(尤其是中央能源企业和地方政府)的博弈。

  在我国特定的情况下,这些博弈短期会带来短期的分配博弈,甚至因扭曲而带来成本。但长期而言,由于煤炭将依然是我国主要能源品种,煤炭资源税将提高资源成本,从而促进资源的有效开发利用和减少环境污染。

  可以预见,政府将渐进地提高资源税率,兼顾社会承受能力和效率。对政府而言,提高能源效率和减轻社会负担常常是两难的政策选择,这就要求政府在效率与公平、短期影响与可持续发展间进行平衡。煤炭资源税改革只要目的明确,设计合理,许多问题和可能的缺陷可以在推出后的实践中逐步解决并完善。

来源:中国科学报

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林伯强

林伯强

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美国加利福尼亚大学经济学博士(Santa Barbara)。现任闽江学院新华都商学院副院长、厦门大学中国能源经济研究中心主任、博士生导师、2008年教育部“长江学者”特聘教授,主要研究和教学方向为能源经济学。

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